Những cản trở liên kết vùng Đông Nam Bộ
Tại Diễn đàn Kinh tế Đông Nam Bộ năm 2017 với chủ đề “Tái cơ cấu kinh tế và chuyển đổi mô hình tăng trưởng trên cơ sở liên kết vùng”, TS. Nguyễn Xuân Hải,Trưởng Nhóm Chính sách Kinh tế của Hội Khoa học và Chuyên gia Việt Nam (AVSE-EPG), Phó Chủ tịch Hội Tài chính Quốc tế Việt Nam (VFAI) đã chỉ ra những hạn chế cơ bản đã và đang cản trở khả năng liên kết vùng Đông Nam Bộ (TP Hồ Chí Minh, Bình Dương, Đồng Nai, Bà Rịa - Vũng Tàu, Tây Ninh, Bình Phước, Tiền Giang và Long An).
Tham luận tại Diễn đàn, TS. Nguyễn Xuân Hải cho rằng, Nghị quyết Trung ương 5 khoá XII (số 11) - NQ/TW ngày 3/6/2017 đã xác định rõ việc xây dựng và hoàn thiện thể chế kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa “là một nhiệm vụ chiến lược, là khâu đột phá quan trọng, tạo động lực, tiền đề vững chắc, thúc đẩy kinh tế - xã hội phát triển nhanh và bền vững.” Trong đó, việc xây dựng một nền kinh tế với “các loại thị trường đầy đủ, đồng bộ, vận hành thông suốt, gắn kết chặt chẽ với các nền kinh tế thế giới” là một nhiệm vụ cơ bản.
Đứng trước những nhiệm vụ này, vùng Đông Nam Bộ (ĐNB) và vùng Kinh tế trọng điểm phía Nam đang có những lợi thế và điều kiện phù hợp để đẩy mạnh phát triển công nghiệp, dịch vụ, tăng cao tỷ trọng xuất nhập khẩu, hướng tới một nền thị trường đầy đủ và mang tính quốc tế cao. Tính đến nay, GRDP vùng ĐNB chiếm khoảng 40% GDP cả nước, với mức GRDP bình quân cao gần gấp 2,5 lần mức bình quân toàn quốc,đóng góp gần 60% thu ngân sách quốc gia. Với TP Hồ Chí Minh (TPHCM) làm trung tâm, mạng lưới đô thị và đô thị vệ tinh của vùng ĐNB đã trở thành vùng kinh tế lớn nhất cả nước, với tốc độ tăng trưởng cao và nguồn nhân lực dồi dào. Ở riêng TPHCM, công nghiệp và dịch vụ chiếm hơn 80% GRDP, tốc độ tăng trưởng GRDP nhanh (gấp khoảng 1,3 lần cả nước), năng suất lao động cao với lực lượng lao động trình độ cao (đại học, cao đẳng trở lên) chiếm ¼ lực lượng lao động trình độ cao trên toàn quốc. Với sự phát triển như vậy, TPHCM vừa là điểm tựa, vừa là động cơ cho sự phát triển của toàn vùng kinh tế ĐNB, tạo nên triển vọng nhảy vọt trong phát triển và kết nối kinh tế vùng.
Tuy nhiên, TS. Nguyễn Xuân Hải cho rằng, vùng ĐNB nói chung và TPHCM nói riêng vẫn còn đối mặt với nhiều hạn chế cơ bản, thí dụ như chưa chuyển đổi thành công mô hình tăng trưởng với trọng tâm là công nghệ cao và kinh tế tri thức, chưa khuyến khích được sự phát triển của các trung tâm khoa học, giáo dục với đẳng cấp quốc tế để hỗ trợ, liên kết phát triển thị trường, phát triển sản xuất, kinh doanh.
Một hạn chế cơ bản đặc biệt của vùng còn nằm ở khía cạnh khai thông các cơ chế tài chính cần thiết cho đầu tư hạ tầng, TS. Nguyễn Xuân Hải chỉ rõ và khuyến nghị trong định hướng phát triển kinh tế vùng, bài toán kết nối hạ tầng và huy động vốn cho kết nối hạ tầng vẫn cần được ưu tiên giải quyết, bảo đảm xã hội hoá tối đa các khoản đầu tư và không tạo gánh nặng lên ngân sách nhà nước, ngân sách các tỉnh và thành phố. Để giải quyết được bài toán này, chuyên gia tài chính Nguyễn Xuân Hải khẳng định: “TPHCM cần cấp tốc đi đầu trong việc xây dựng một thị trường tài chính đầy đủ, đề cao các thành phần, tổ chức tài chính tư nhân, có sự liên thông, kết nối chặt chẽ với các thị trường tài chính trong khu vực và trên thế giới”.
TS. Nguyễn Xuân Hải nhấn mạnh, trong chiến lược phát triển vùng kinh tế ĐNB, đầu tư kết nối cơ sở hạ tầng là một trong những yếu tố hàng đầu. Những công trình hạ tầng chất lượng cao, có tính kết nối, liên hoàn, đồng bộ và hợp lý chính là các “huyết mạch" của kinh tế vùng, bảo đảm sự lưu thông giữa các vùng miền, tăng tính lưu động của nguồn vốn và nguồn nhân lực, cho phép thị trường phân phối các yếu tố sản xuất một cách nhanh chóng, hiệu quả. TS. Nguyễn Xuân Hải thêm, để các địa phương có thể có những chiến lược phát triển mang tính đặc thù, tận dụng được tối đa các lợi thế văn hoá, kinh tế và xã hội của địa phương, cơ sở hạ tầng kết nối các địa phương, vùng miền là đòn bẩy cần thiết, bảo đảm các sản phẩm kinh tế mũi nhọn của các địa phương có thể tiếp cận được thị trường vùng, và các sản phẩm kinh tế các vùng miền khác có thể đến được các địa phương.
Như vậy, việc kết nối cơ sở hạ tầng trong quy hoạch không gian kinh tế tổng thể là vô cùng quan trọng.
Thiếu một thị trường tài chính đầy đủ
Tuy nhiên, theo chuyên gia này, việc thực thi đầu tư hạ tầng ngày càng khó khăn, trước hết là do yêu cầu về vốn không chỉ lớn, mà còn liên tục và dài hạn. Trong khi ngân sách nhà nước còn eo hẹp, chịu nhiều hạn chế và không thể tiếp tục là nguồn vốn chính cho đầu tư cơ sở hạ tầng, việc khai thông các cơ chế tài chính, tăng khả năng huy động vốn từ các nguồn ngoài nhà nước đang trở nên cấp thiết. Mặc dù Chính phủ đã có nhiều chủ trương, chính sách tích cực, khuyến khích các cơ chế tài chính ngoài nhà nước cho đầu tư cơ sở hạ tầng, các cơ chế này hoạt động chưa thực sự hiệu quả, thiếu tính minh bạch trong quản lý, và vẫn tiếp tục đặt gánh nặng lên ngân sách nhà nước. TS. Nguyễn Xuân Hải cho rằng: “Để các cơ chế này hoạt động một cách hiệu quả hơn, việc xây dựng một thị trường tài chính đầy đủ cần được quan tâm hơn nữa. Chỉ khi thị trường tài chính phát triển đủ mạnh, có khả năng huy động và quản lý các nguồn vốn lớn, lúc đó áp lực đầu tư cơ sở hạ tầng bằng ngân sách nhà nước mới có thể thuyên giảm”.
Trong những năm gần đây, các cơ chế huy động vốn cho đầu tư hạ tầng mang tính xã hội hoá đã dần trở nên đa dạng hơn, bao gồm (i) hợp tác công tư (PPP), (ii) vay hợp vốn, (iii) huy động vốn qua các công ty với mục đích đặc biệt (Special Purpose Entities), và (iv) phát hành trái phiếu. Tuy nhiên, để các cơ chế này hoạt động được, thị trường tài chính phải đa dạng về cả sản phẩm và các đối tượng tham gia, có độ sâu về vốn, hoạt động, phân phối vốn hiệu quả và gây dựng được niềm tin cho các đối tượng tham gia về tính ổn định và minh bạch.
Thứ nhất, PPP không phải là phương pháp mới, nhưng gần đây mới nhận được sự quan tâm, chú ý đúng mực trong chiến lược phát triển tổng thể. Dẫn dữ liệu của Ngân hàng Thế giới, TS. Nguyễn Xuân Hảinêu thí dụ về dự án Cảng Phú Mỹ từ năm 1994 đã có yếu tố vốn tư nhân nước ngoài dưới hình thức BOT, với tổng đầu tư lên tới 10 triệu USD. Tuy nhiên, đến tận tháng 4/2015, Chính phủ mới ban hành Nghị định 15/2015/NĐ-CP, chính thức mở đường cho PPP, đặc biệt cho phép sự tham gia sâu rộng của khối nhà đầu tư nước ngoài. Nếu được quản lý tốt, các dự án hạ tầng sẽ được thực hiện theo đúng tiến độ quy hoạch trong tổng quan không gian vùng, đồng thời giúp đa dạng hoá các nguồn tài chính và rủi ro, giảm bớt áp lực lên ngân sách nhà nước. Tuy nhiên, do hợp đồng PPP thường dài hạn và khá phức tạp, đặc biệt trong việc chia sẻ rủi ro và lợi nhuận, sự thiếu vắng một hệ thống tài chính đầy đủ để giảm bớt bất cân xứng thông tin sẽ dẫn đến việc các dự án khó được thực hiện, hoặc bị chậm trễ, thay đổi hay thậm chí thất bại trong quá trình thực hiện, TS. Nguyễn Xuân Hải lưu ý.
Thứ hai, do các dự án đầu tư cơ sở hạ tầng thường yêu cầu lượng vốn lớn và rủi ro cao, việc các chủ đầu tư huy động vốn qua hình thức vay hợp vốn từ nhiều ngân hàng khác nhau đang trở nên phổ biến hơn. Ở khu vực châu Á nói chung, tổng tín dụng hợp vốn dành cho các dự án hạ tầng trọng điểm đạt hơn 80 tỷ USD vào năm 2008, dao động trong khoảng 30-60 tỷ USD/năm trong giai đoạn 2009-2014, và quay lại mức hơn 80 tỷ USD vào năm 2015. Riêng ở Việt Nam, tổng tín dụng hợp vốn cho đầu tư hạ tầng chỉ vào khoảng 16 tỷ USD trong giai đoạn 1993-2015, đứng sau Malaysia (21 tỷ USD), Philippines (24,5 tỷ USD), Thái-lan (27 tỷ USD), Indonesia (28 tỷ USD) và các nền kinh tế lớn khác trong khu vực. Ngoài việc khung pháp chế còn hạn chế trong việc quản lý và khuyến khích các nguồn tín dụng hợp vốn, thị trường tài chính Việt Nam còn khá non trẻ, với các tổ chức tài chính đơn điệu, không cung cấp được các giải pháp quản lý hợp lý cho những hợp đồng hợp vốn lớn.
Thứ ba, là việc huy động vốn qua các công ty với mục đích đặc biệt (Special Purpose Vehicles, SPV), thiết lập bởi chủ dự án (chính phủ, ngân hàng, chủ đầu tư ...) để huy động vốn và chịu trách nhiệm cho dự án, tách biệt khỏi tiềm năng tài chính của chủ dự án và các dự án khác. Các SPV này hình thành, gây vốn và hoạt động hoàn toàn dựa trên tiềm năng lợi nhuận của dự án gắn liền với công ty. Trong khi các nhà đầu tư có thể góp vốn và hưởng lợi nhuận từ những công ty này, việc thiết lập SPV sẽ gỡ bỏ gánh nặng tài chính cho chủ đầu tư, bảo vệ chủ đầu tư khỏi những rủi ro có thể xảy ra từ dự án. Các địa phương của Trung Quốc đã đi đầu trong việc tận dụng phương pháp này, tăng tỷ lệ huy động vốn cho đầu tư hạ tầng lên tới 1 nghìn tỷ USD vào năm 2014. Tại Việt Nam, đây chưa phải là một phương pháp được tận dụng hiệu quả, mà một trong những lý do chủ yếu là sự thiếu vắng của các tổ chức tài chính có kinh nghiệm tư vấn, thiết lập, và hỗ trợ quản lý những SPV như vậy.
Cuối cùng, trong khi trái phiếu dự án đã và đang là một phương thức hiệu quả để gây vốn cho các dự án đầu tư hạ tầng, thị trường trái phiếu ở Việt Nam còn chậm phát triển, với thị trường trái phiếu chính phủ chủ yếu thu hút sự tham gia của các ngân hàng thương mại, còn các thị trường trái phiếu khác gần như không hoạt động. Trái phiếu cho đầu tư hạ tầng trong khu vực Châu Á-Thái Bình Dương giai đoạn 2000-2013 chiếm 20% tổng thị trường toàn cầu. Vào thời điểm hiện tại, Hàn Quốc có sáu công ty phát hành trái phiếu hạ tầng lớn, và đã phát hành khoảng 90,1 tỷ USD trái phiếu; Malaysia có 13 công ty, phát hành được 30 tỷ USD. Trong khi theo Ngân hàng Phát triển Châu Á, Việt Nam có một công ty (Ho Chi Minh City Infrastructure), phát hành chỉ được 90 triệu USD cho đầu tư hạ tầng. TS. Nguyễn Xuân Hải nói: ‘Điều này phản ánh rõ sự yếu kém của thị trường tài chính Việt Nam, và cho thấy thị trường tài chính còn cần những bước đi dài trong việc hội nhập quốc tế để bắt kịp những xu thế tài chính hiện hành trên thế giới”.
TheoTS. Nguyễn Xuân Hải, tính phức tạp trong việc huy động vốn cho đầu tư hạ tầng không chỉ dừng ở việc chọn một cơ chế tài chính hợp lý, mà còn ở việc tận dụng các cơ chế khác nhau tại các thời điểm khác nhau cho mỗi dự án. Ở giai đoạn trù bị, vốn có thể đến từ chính phủ hoặc các nhà đầu tư trực tiếp qua các công ty hoặc nhóm công ty xây dựng. Các khoản nợ có thể được tiếp cận qua hình thức vay hợp vốn. Đến giai đoạn thực thi, nhiều nhà đầu tư có thể tham gia hơn, chủ yếu qua các tổ hợp công ty chuyên ngành, hoặc các quỹ tài chính và các công ty bảo hiểm. Khi đi vào hoạt động, hiệu quả dự án đã được thấy rõ và rủi ro giảm đi, các chủ đầu tư có thể hoán đổi nợ, phát hành trái phiếu nhằm giảm bớt rủi ro tín dụng. Ở từng bước như vậy, hệ thống tài chính không chỉ đóng vai trò điều tiết vốn, mà còn hỗ trợ việc quản lý vốn, cung cấp nghiệp vụ và kiến thức tài chính để hỗ trợ cho các dự án vận hành một cách trơn tru, liên tục, và hiệu quả.
(còn nữa)
Bài 2: Cần hệ thống tài chính đầy đủ, không cứng nhắc
