Nhìn từ thực tiễn kỹ thuật “một văn bản sửa nhiều văn bản”

Thứ Sáu, 05-06-2020, 02:42

Kỹ thuật một văn bản sửa nhiều văn bản được đánh giá ở một mức độ nào đó là hiệu quả nhưng sau khi Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật (VBQPPL) 2015 (gọi tắt là Luật năm 2015) có hiệu lực, kỹ thuật lập pháp này dường như đang bị lạm dụng, làm ảnh hưởng đến tính ổn định của hệ thống pháp luật.

Ra đời trong bối cảnh Việt Nam chuẩn bị gia nhập Tổ chức Thương mại thế giới (WTO) với lý do áp dụng các kỹ thuật lập pháp truyền thống để ban hành văn bản có thể quá muộn để thực hiện ngay các cam kết trong WTO, kỹ thuật một văn bản sửa nhiều văn bản (MVBSNVB) lần đầu được đưa vào Luật Ban hành VBQPPL năm 2008. Về nguyên tắc, quy trình xây dựng VBQPPL chặt chẽ với nhiều công đoạn nhằm xây dựng văn bản có chất lượng và khả thi. Vì vậy, việc cắt bỏ bất cứ một khâu nào trong quy trình xây dựng, sửa đổi, bổ sung, thay thế, bãi bỏ quy định của một hoặc nhiều VBQPPL đều khó thuyết phục. Do đó, việc sửa đổi đồng thời nhiều VBQPPL cho phép vừa tuân thủ đầy đủ các bước của quy trình vừa khắc phục được mâu thuẫn, chồng chéo của hệ thống pháp luật; xây dựng VBQPPL nhanh chóng, kịp thời, giảm chi phí và thời gian dành cho việc nghiên cứu, soạn thảo thông qua VBQPPL. Tuy nhiên, nhiều chuyên gia cho rằng mặt trái của quy trình này rất khó để kiểm soát chất lượng văn bản trong một số trường hợp.

Kể từ khi kỹ thuật MVBSNVB được thừa nhận vào năm 2008 và được kế thừa, phát triển trong Luật năm 2015, thực tiễn áp dụng cho thấy, có rất nhiều VBQPPL được sửa đổi, bổ sung, thay thế, bãi bỏ bằng kỹ thuật này. Trước đây, một luật sửa chỉ sửa nhiều nhất là bảy luật thì từ sau khi Luật năm 2015 có hiệu lực, một luật sửa tới 37 luật. Ðối với các văn bản dưới luật như nghị định của Chính phủ, quyết định của Thủ tướng Chính phủ và nhất là thông tư của Bộ trưởng đang được áp dụng triệt để kỹ thuật này.

Trên thực tế, có hai hình thức MVBSNVB được áp dụng. Ðó là hình thức một văn bản sửa đổi, bổ sung, thay thế, bãi bỏ nhiều VBQPPL như Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của 37 luật có liên quan đến quy hoạch; Nghị định bãi bỏ các nghị định của Chính phủ... Hình thức này cho phép “gom” tất cả các văn bản có liên quan do cùng một cơ quan ban hành vào để cùng sửa một lần. Cách làm này tiết kiệm rất nhiều thời gian, công sức cho cơ quan chủ trì soạn thảo cũng như các cơ quan trong quá trình thẩm định, thẩm tra, xem xét, thông qua VBQPPL. Hình thức này đúng nhất với bản chất của kỹ thuật “ một văn bản sửa nhiều văn bản”.

Hình thức khác là một văn bản mới được ban hành trong đó sửa đổi, bổ sung, thay thế, bãi bỏ một hoặc một số điều trong một số VBQPPL do cùng một cơ quan ban hành. Ðược sử dụng tương đối phổ biến, hình thức này chỉ sửa đổi, bổ sung, thay thế, bãi bỏ một số điều, khoản của một số văn bản có liên quan trong văn bản mới ban hành để bảo đảm tính thống nhất, đồng bộ của hệ thống pháp luật. Do việc đồng thời sửa nhiều quy định của một số văn bản hiện hành cho nên tính công khai, minh bạch của hình thức này không rõ ràng như hình thức thứ nhất và có thể, nhiều nội dung không được xem xét một cách thấu đáo và cẩn trọng.

Mặc dù được đánh giá là có nhiều ưu điểm, nhưng việc áp dụng kỹ thuật MVBSNVB đang có xu hướng gia tăng và bị lạm dụng. Nếu như trước năm 2016, việc áp dụng kỹ thuật MVBSNVB chỉ chiếm tỷ lệ 19% tổng số luật được ban hành thì trong vòng ba năm kể từ khi Luật năm 2015 có hiệu lực; đến nay, tỷ lệ này là 40,7%. Cơ quan chủ trì soạn thảo đang có xu hướng sử dụng triệt để và “cổ súy” cho việc áp dụng kỹ thuật này. Việc sửa đổi đồng thời nhiều VBQPPL làm cho hệ thống pháp luật trở nên thiếu ổn định, cồng kềnh, khó kiểm soát, gây khó khăn cho người dân và doanh nghiệp.

Chúng tôi cho rằng, việc áp dụng tương đối tùy tiện kỹ thuật MVBSNVB xuất phát từ những nguyên nhân sau: Chưa có sự thống nhất về cách hiểu và cách áp dụng kỹ thuật lĩnh vực này. Một số VBQPPL được sửa đổi, bổ sung được áp dụng đồng thời cả hai hình thức nêu trên. Thực tế cho thấy quy định bốn trường hợp được áp dụng kỹ thuật MVBSNVB như hiện nay là quá rộng, khó kiểm soát, đặc biệt với trường hợp trong văn bản đề nghị ban hành có nội dung liên quan một hoặc nhiều văn bản khác do cùng một cơ quan ban hành mà trong văn bản đề nghị ban hành có quy định khác với văn bản đó. Trong khi đó Luật năm 2015 và Nghị định số 34/2016/NÐ-CP ngày 14-5-2016 của Chính phủ quy định chi tiết một số điều và biện pháp thi hành Luật Ban hành VBQPPL chưa quy định rõ về quy trình, yêu cầu, điều kiện cho phép áp dụng kỹ thuật này.

Ðể khắc phục những hạn chế và bất cập nêu trên, cần có giải pháp đồng bộ. Trong đó, cần luật hóa các trường hợp MVBSNVB trong Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Ban hành VBQPPL năm 2015. Cần quy định các tiêu chí cụ thể, điều kiện chặt chẽ cho việc áp dụng kỹ thuật này. Chủ yếu áp dụng hình thức thứ nhất như đã nêu ở trên, tránh lạm dụng khi chưa xem xét thấu đáo toàn bộ hệ thống pháp luật. Cần tăng cường trách nhiệm phối hợp giữa các cơ quan trong việc rà soát xây dựng, ban hành văn bản áp dụng kỹ thuật MVBSNVB.

Tóm lại, sử dụng kỹ thuật MVBSNVB nếu chuẩn bị chưa tốt sẽ tác động ngược trở lại đối với hệ thống pháp luật. Việc áp dụng kỹ thuật này thậm chí còn làm mất tập trung của cơ quan ban hành, do nội dung và phạm vi rộng của các văn bản được sửa đổi, bổ sung làm hạn chế cơ hội tranh luận và xem xét kỹ lưỡng từng nội dung cụ thể của văn bản. Do đó, dù có nhiều ưu điểm thì kỹ thuật MVBSNVB không thay thế hoàn toàn các kỹ thuật lập pháp truyền thống, chỉ nên áp dụng trong một số trường hợp nhất định (một văn bản bãi bỏ nhiều VBQPPL) và phải được kiểm soát chặt chẽ.

Chỉ tính riêng đối với luật, từ ngày 1-1-2009 đến ngày 1-7-2016 (bảy năm), Quốc hội ban hành 161 luật, trong đó có 32 trong tổng số 161 luật áp dụng kỹ thuật một luật sửa nhiều luật. Chỉ trong vòng ba năm kể từ khi Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 có hiệu lực, Quốc hội ban hành 29 luật, trong đó có tới 11 luật áp dụng kỹ thuật một luật sửa nhiều luật. Tại kỳ họp thứ bảy, Quốc hội khóa XIV đã thông qua bảy dự án luật, trong đó có sáu luật áp dụng kỹ thuật “một luật sửa nhiều luật”.

BÙI THU HẰNG