Tiện dụng, nhưng không nên lạm dụng

Thứ Bảy, 14-03-2020, 13:22
Luật Sửa đổi bổ sung các luật về đầu tư xây dựng cơ bản là một trong số luật “một sửa nhiều” có tuổi thọ rất ngắn. Ảnh: Mỹ Hà

Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật (VBQPPL) năm 2015 có một nội dung giúp “gỡ” được khá nhiều vướng mắc khi cần điều chỉnh, bổ sung pháp luật một cách kịp thời. Đó là kỹ thuật “dùng một luật sửa nhiều luật”. Tuy thế, trong quá trình sửa đổi, bổ sung Luật Ban hành VBQPPL 2015 (dự kiến sẽ được trình Quốc hội tại kỳ họp thứ 9 tới đây), nhiều ý kiến cho rằng cần có quy định rõ ràng hơn về việc áp dụng kỹ thuật lập pháp này.

Tăng tốc sửa luật

Kỹ thuật "một luật sửa nhiều luật" lần đầu được ghi nhận trong Luật Ban hành VBQPPL năm 2008, theo đó "Một văn bản quy phạm pháp luật có thể được ban hành để đồng thời sửa đổi, bổ sung, thay thế, hủy bỏ, bãi bỏ nội dung trong nhiều văn bản quy phạm pháp luật do cùng một cơ quan ban hành". Ở thời điểm đó, Việt Nam chuẩn bị gia nhập Tổ chức Thương mại thế giới (WTO) và việc xây dựng một hệ thống pháp luật toàn diện, đầy đủ để đáp ứng yêu cầu hội nhập thật sự là yêu cầu cấp thiết; trong khi nếu áp dụng các kỹ thuật lập pháp truyền thống để ban hành luật thì sẽ quá muộn hoặc khó bảo đảm hài hòa với các cam kết quốc tế. Ðây cũng là cách thức rất nhiều nước đã làm.

Kết quả là - theo thống kê của Bộ Tư pháp - chỉ tính từ ngày 1-1-2009 đến trước ngày 1-7-2016 (7 năm), Quốc hội đã ban hành 161 luật, trong đó có 32/161 luật áp dụng kỹ thuật một luật sửa nhiều luật (chiếm tỷ lệ 19%). Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 (hiện hành) tiếp tục quy định tương tự, đẩy nhanh hơn nữa tốc độ và tỷ lệ "dùng một sửa nhiều": chỉ trong ba năm kể từ khi Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 có hiệu lực, Quốc hội đã ban hành 29 luật, trong đó có tới 11/29 luật áp dụng kỹ thuật một luật sửa nhiều luật (chiếm tỷ lệ 40,7%). Tại kỳ họp thứ 7, Quốc hội khóa 14 đã thông qua 7 dự án luật, trong đó có đến 6/7 luật áp dụng kỹ thuật "một luật sửa nhiều luật". Nếu trong giai đoạn 2009 - 2016, một luật sửa chỉ sửa nhiều nhất là 7 luật, thì năm 2018, Quốc hội khóa 14 đã ban hành hai đạo luật sửa đổi tổng cộng 48 luật. Ðó là Luật Sửa đổi, bổ sung một số điều của 11 Luật có liên quan đến quy hoạch (Luật số 28/2018/QH14 ngày 15-6-2018) và đặc biệt là Luật Sửa đổi, bổ sung một số điều của 37 luật có liên quan đến quy hoạch (Luật 35/2018/QH14) cùng có hiệu lực thi hành từ ngày 1-1-2019. Gần đây nhất, cơ quan soạn thảo cũng đề nghị xây dựng dự án luật về hành nghề kỹ sư chuyên nghiệp đang chờ được Quốc hội đồng thuận, theo đó có tới 31 luật có liên quan cần sửa đổi.

Các đạo luật "một sửa nhiều" không chỉ giúp tiết kiệm thời gian và rút ngắn các thủ tục lập pháp, mà còn có thể tạo điều kiện xem xét đồng thời tất cả các khía cạnh liên quan trong cùng một dự luật, giảm bớt rủi ro tạo ra sự không thống nhất, thậm chí xung đột pháp luật.

Tránh xé lẻ, phá vỡ tính thống nhất của luật gốc

Tuy nhiên, nhìn từ khía cạnh khác, dùng một luật sửa nhiều luật chỉ có thể là giải pháp chẳng đặng đừng, chứ không thể thay thế hoàn toàn các kỹ thuật lập pháp truyền thống. Nguyên Chủ nhiệm Ủy ban Pháp luật Nguyễn Khắc Ðịnh và Chủ nhiệm Ủy ban Tư pháp Lê Thị Nga nhiều lần phát biểu tại các phiên họp của Ủy ban Thường vụ Quốc hội, bày tỏ quan ngại rằng việc đồng thời sửa cùng một lúc nhiều luật khó bảo đảm được nguyên tắc minh bạch và gây nhiều khó khăn đối với người thi hành. Cập nhật được sự thay đổi nhanh chóng của hệ thống pháp luật vốn đã là một thách thức, kỹ thuật "dùng một sửa nhiều" còn làm cho yêu cầu này trở thành thách thức lớn hơn nhiều!

Về phía các cơ quan chịu trách nhiệm thẩm tra, nói như Chủ nhiệm Ủy ban về các vấn đề xã hội Nguyễn Thúy Anh, rất khó để phân định trách nhiệm thẩm tra cho các ủy ban của Quốc hội, khi dự án luật "một sửa nhiều" liên quan đến nhiều lĩnh vực thuộc phạm vi thẩm quyền của các ủy ban khác nhau. Hơn nữa, thời gian dành cho dự án luật "một sửa nhiều" thường không đủ dài để có thể tiến hành chất vấn, lấy ý kiến, phản biện, trong khi đó, một số dự luật sửa nhiều luật có phạm vi rất rộng...

Ðây cũng chính là nguyên nhân dẫn đến một thực tế không vui là nhiều luật "một sửa nhiều" có tuổi thọ rất ngắn. Luật Sửa đổi bổ sung các luật về đầu tư xây dựng cơ bản (Luật số 38/2009/QH12) vừa được ban hành thì gần như ngay sau đó, Luật Ðầu tư, Luật Doanh nghiệp, Luật Ðấu thầu lại được tách ra sửa đổi toàn diện. Tương tự là Luật sửa đổi, bổ sung các luật thuế 2014 (Luật số 71/2014/QH13)...

Cũng cần lưu ý rằng, Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 (và Nghị định số 34/2016/NÐ-CP hướng dẫn thi hành Luật này) vẫn chưa quy định rõ về quy trình "một sửa nhiều" dẫn tới việc áp dụng không thống nhất. Luật chỉ cho phép áp dụng quy trình này trong bốn trường hợp, nhưng không quy định cụ thể về trình tự, thủ tục và nguyên tắc áp dụng. Phân vân của Chủ nhiệm Ủy ban về các vấn đề xã hội Nguyễn Thúy Anh như nêu trên mới chỉ là một trong nhiều khía cạnh còn "mờ". Bên cạnh đó còn là những câu hỏi như phải xử lý quy định về hiệu lực của một luật sửa nhiều luật như thế nào; cơ quan nào sẽ chịu trách nhiệm trong việc nghiên cứu, tiếp thu, chỉnh lý; cơ quan nào chịu trách nhiệm về việc tổ chức thi hành một luật sửa đổi nhiều luật; việc kiểm tra, giám sát sẽ được thực hiện như thế nào…

Rõ ràng, trong quá trình sửa đổi, chỉnh lý dự án Luật Ban hành VBQPPL tới đây, việc nghiên cứu quy định chặt chẽ hơn việc áp dụng kỹ thuật một văn bản sửa nhiều VBQPPL là hết sức cần thiết. Cụ thể, cần luật hóa các trường hợp một văn bản sửa nhiều văn bản trong dự thảo Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Ban hành VBQPPL năm 2015. Cũng cần có hướng dẫn cụ thể về việc áp dụng quy trình một luật sửa nhiều luật từ giai đoạn lập đề nghị cho đến soạn thảo, thẩm định, thẩm tra, thông qua dự án luật. Do phạm vi của dự luật một luật sửa nhiều luật thường rất rộng, nên cần dành quỹ thời gian vật chất đủ để thảo luận và tranh luận thấu đáo tại Quốc hội. Theo kinh nghiệm quốc tế, luật "một sửa nhiều" có thể quy định ngày có hiệu lực pháp lý khác nhau đối với các điều khoản khác nhau, tùy thuộc vào các cam kết quốc tế và điều kiện thực thi.

Cuối cùng và là điều bao giờ cũng đúng, yêu cầu tăng cường trách nhiệm phối hợp giữa các cơ quan trong việc xây dựng, ban hành luật áp dụng kỹ thuật một luật sửa nhiều luật là hết sức quan trọng, tránh lạm dụng kỹ thuật "một sửa nhiều", tạo ra tình trạng xé lẻ và phá vỡ các quy định của đạo luật gốc.

CẨM HÀ