Luật này mang tên hai nghị sĩ của đảng Cộng hòa đề xuất và bảo trợ là Thượng nghị sĩ Jesse Helms bang Bắc Carolina và Hạ nghị sĩ Dan Burton của bang Indiana, được Quốc hội Mỹ thông qua ngày 6-3-1996 và chưa đầy một tuần sau Tổng thống Mỹ ký ban hành vào ngày 12-3-1996. Thật ra, văn bản này đã được hai nghị sĩ Mỹ đề xuất từ tháng 2 năm 1995, nhưng không thể qua ải Quốc hội Mỹ do sự chống đối của một số thành viên đảng Dân chủ.
Tuy nhiên, các nhóm chống đối gốc Cuba có trụ sở ở Miami đã tìm mọi cách để Quốc hội Mỹ thông qua luật này. Trong số này có một nhóm tên là Huynh đệ cứu nạn, thường xuyên sử dụng các máy bay tư nhân xâm phạm vùng trời Cuba nhằm mục đích tuyên truyền chống phá Nhà nước Cuba. Ngày 24-2-1996, hai máy bay như vậy đã bị bắn rơi. Trong khi các cuộc tranh cãi về việc hai máy bay này bị bắn rơi trên không phận Cuba hay quốc tế vẫn còn đang diễn ra gay gắt thì một lần nữa, dự thảo luật Helms-Burton lại được đem ra xem xét và trong bối cảnh sức ép do sự kiện hai máy bay mới bị bắn rơi, nó đã nhanh chóng được thông qua chỉ vài tuần sau đó.
Trong số những nội dung của luật Helms-Burton, có một điều đặc biệt đáng lưu tâm là Điều 3, cho phép những công dân Cuba có quốc tịch Mỹ được khởi kiện đòi bồi thường tại các tòa án của Mỹ đối với những cá nhân, tổ chức của Cuba hay nước ngoài sử dụng những tài sản của họ đã bị quốc hữu hóa sau cuộc cách mạng năm 1959.
Chính các yếu tố “công dân Mỹ gốc Cuba” và “nước ngoài” trong điều khoản này đã khiến cho nó trở thành một trong những điều khoản khó thực thi và gây rắc rối nhất trong quan hệ Mỹ-Cuba và đáng nói hơn, trong quan hệ của Mỹ với nhiều nước khác, kể cả với các đồng minh thân cận của Washington.
Cơn ác mộng đối với hệ thống tư pháp quốc tế
Sở dĩ nó rắc rối là bởi vì nếu áp dụng Điều 3 trong luật Helms-Burton thì có nghĩa là cho phép những người Mỹ gốc Cuba bị tịch biên tài sản sau cuộc cách mạng năm 1959 quyền đòi bồi thường tương đương với những doanh nghiệp và cá nhân Mỹ có tài sản tại Cuba bị quốc hữu hóa. Đây là điều chưa từng có tiền lệ trong hệ thống tư pháp quốc tế.
Từ trước đến nay, trong các cuộc đàm phán với Mỹ, phía Cuba luôn bày tỏ thiện chí đáp ứng yêu cầu đòi bồi thường chính đáng của những cá nhân mang quốc tịch Mỹ trước khi tài sản bị quốc hữu hóa vào năm 1959, hiện có 5.913 người. Thế nhưng nếu áp dụng Điều 3 luật Helms-Burtocho cả những người Cuba di tản sau năm 1959 sang Mỹ thì số người đòi bồi thường có thể vọt lên tới hơn 200.000 trường hợp! Điều quan trọng hơn là phía Cuba sẽ không bao giờ chấp nhận yêu cầu này bởi vì nó vi phạm chủ quyền của Cuba.
Phía Cuba cũng tuyên bố từ trước rằng trong trường hợp Mỹ áp dụng Điều 3 của luật Helms-Burton, Cuba sẽ vô hiệu hóa toàn bộ những yêu cầu đòi bồi thường có căn cứ pháp lý vốn được cả Mỹ và Cuba công nhận trong những cuộc đàm phán trước đó. Như vậy cũng có nghĩa là khi áp dụng Điều 3, hơn 5.000 công dân Mỹ có yêu cầu bồi thường chính đáng sẽ bị vạ lây, không được bồi thường theo các thỏa thuận giữa hai bên.
Một yếu tố khá nhạy cảm của Điều 3 luật Helms-Burton chính là việc nó cho phép trừng phạt những thực thể bên ngoài lãnh thổ Mỹ bị cho là vi phạm luật này. Để đối phó, nhiều nước, trong đó có không ít các đồng minh của Mỹ, đã đe dọa sẽ thông qua những điều luật “hóa giải” Điều 3 luật Helms-Burton, trừng phạt các doanh nghiệp nào dám tuân thủ những biện pháp thù địch của Mỹ chống Cuba.
Ngoài ra, việc thực hiện Điều 3 luật Helms-Burton sẽ là một cơn ác mộng đối với bộ máy tư pháp Mỹ bởi có thể phải tiếp nhận hàng trăm nghìn đơn bồi thường mà do các tài sản đều nằm trên lãnh thổ Cuba, sẽ cực khó để xác minh tính chính đáng cũng như giá trị đền bù. Thêm nữa, áp dụng Điều 3 luật Helms-Burton sẽ mở ra tiền lệ cho phép một công dân ở bất kỳ nước nào (không nhất thiết là Cuba), sau khi nhập quốc tịch Mỹ có thể đệ đơn lên tòa án Mỹ đòi bồi thường liên quan đến những tài sản ở nước xuất xứ. Đó quả thật sẽ là một sự hỗn mang về mặt pháp lý, không chỉ đối với Mỹ mà còn cả với toàn bộ hệ thống pháp luật quốc tế.
Như vậy là vừa vi phạm chủ quyền của các nước khác đối với công dân nước mình, vừa gây tổn hại đến lợi ích của các nước và chính công dân Mỹ nên việc áp dụng Điều 3 luật Helms-Burton luôn được các Tổng thống Mỹ hoãn áp dụng mỗi khi sáu tháng một lần ký gia hạn luật Helms-Burton.
Cho đến khi Tổng thống Donald Trump quyết định luật Helms-Burton sẽ có hiệu lực hoàn toàn (có nghĩa bao gồm áp dụng cả Điều 3) kể từ ngày 2-5 vừa qua.
Những lý do ẩn dấu dưới bề mặt
Câu hỏi đặt ra là vì sao bất chấp những rắc rối cùng các hệ lụy tai hại có thể xảy ra mà Mỹ vẫn quyết định áp dụng toàn bộ luật Helms-Burton vào thời điểm này?
Lý do mà Mỹ đưa ra về sự hiện diện của 20.000 binh sĩ cùng nhân viên tình báo Cuba tại Venezuela nhằm giúp duy trì quyền lực của Tổng thống Nicolas Maduro là hoàn toàn không có cơ sở. Hầu hết chỉ là những nhân viên y tế và không có bất cứ một quân nhân nào hiện diện trong số đó, cũng như Cuba không tham gia bất cứ một hoạt động quân sự nào ở Venezuela. Còn hợp tác trong lĩnh vực tình báo hay quân sự là điều bình thường và hợp pháp giữa bất kỳ các quốc gia nào có chủ quyền.
Do đó, lý do của việc Mỹ ra tay áp dụng toàn bộ luật Helms-Burton với Cuba chỉ có thể nằm ở trong nội tại chính sách đối ngoại cũng như đối nội của chính nước Mỹ.
Dường như sau những nỗ lực chưa đạt được kết quả ở Venezuela, Mỹ muốn đặt cược một lần nữa vào khả năng gây sức ép trên diện rộng và tạo hiệu ứng domino nhằm thay đổi chính quyền ở Cuba.
Mặt khác, việc tạo dựng một phong cách mới bằng cách xóa bỏ những di sản chính trị của những người tiền nhiệm là khá nhất quán kể từ khi ông Donald Trump vào Nhà trắng. Việc Mỹ “rút lui tổng lực” khỏi các thỏa thuận quốc tế như Hiệp định quan hệ đối tác xuyên Thái Bình Dương TPP, Thỏa thuận toàn diện về vấn đề hạt nhân giữa Nhóm P5+1 với Iran, Thỏa thuận Paris về ứng phó với biến đổi khí hậu, xem xét lại và ký mới Hiệp định tự do thương mại Bắc Mỹ NAFTA... nằm trong khuynh hướng này.
Tiến trình bình thường hóa quan hệ giữa Mỹ và Cuba, vốn được khởi động dưới thời của Tổng thống Barack Obama, cũng là một “di sản” ngoại giao của người tiền nhiệm cần được tháo gỡ!
Điều quan trọng hơn là cuộc bầu cử năm 2020 đang tới gần. Cho dù cộng đồng kiều dân Cuba ở Florida đang có khuynh hướng phản đối cấm vận nhưng do hệ thống bầu cử qua các lá phiếu đại cử tri, chính những nhà tài phiệt ở Florida có xu hướng chống Cuba mới là yếu tố quyết định để những người Cộng hòa có thể giành thắng lợi ở bang này.
“Nước Mỹ” nào?
Lẽ dĩ nhiên, khi Mỹ chính thức áp dụng hoàn toàn luật Helms-Burton, trong đó có cả Điều 3, sẽ gây thêm những áp lực mới lên chính quyền Cuba. Việc hội nhập vào hệ thống tài chính quốc tế, đi sâu cải cách kinh tế của chính quyền Cuba sẽ vấp phải những trở lực mới, do sức ép đối với giới đầu tư nước ngoài sẽ tăng lên bởi biện pháp trừng phạt của Mỹ vẫn có sức răn đe nhất định.
Mặc dù vậy nhưng trong nhiều năm qua, các nhà đầu tư nước ngoài, vốn đã chịu đủ mọi loại áp lực khi làm ăn ở Cuba, vẫn không ngán ngại khi tìm thấy ở đây một trong những thị trường cuối cùng còn chưa được khai phá trên thế giới. Thêm một áp lực nữa, xét cho cùng cũng không tạo ra được khác biệt nào quá lớn đối với các hoạt động làm ăn của các nhà đầu tư nước ngoài vào Cuba.
Chính các đồng minh của Mỹ mới là những đối tác đầu tiên nhảy nhổm lên khi Washington chính thức áp dụng hoàn toàn luật Helms-Burton. Châu Âu phản đòn đầu tiên, khi áp dụng một văn bản gọi là “Luật ngăn chặn”, theo đó cấm các công ty châu Âu tuân thủ các hệ quả ngoài lãnh thổ của lệnh trừng phạt do Mỹ ban hành, cho phép các công ty được bồi hoàn nếu bị Mỹ buộc phải trả tiền bồi thường thiệt hại và hủy bỏ mọi hệ quả phát sinh ở châu Âu do những quyết định tư pháp dựa trên luật Helms-Burton.
Cả Cuba, cả Mỹ lẫn đồng minh của Mỹ đều sẽ phải trả giá nhất định cho việc áp dụng hoàn toàn luật Helms-Burton. Chắc chắn là ông D.Trump đã tính đến cái giá phải trả cho quyết định này. Thế nhưng có hề gì, khi mà phương châm vẫn là “Nước Mỹ trên hết”. “Nước Mỹ”, trong trường hợp này, là kỳ vọng thay đổi chính quyền Cuba, là một di sản ngoại giao được tạo dựng và đánh bóng, cùng những lá phiếu ở Florida.
