 |
- Thưa ông, mặc dù không thể không ghi nhận những thành tựu của công cuộc xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật ở nước ta, song cũng đã có không ít ý kiến cho rằng đã đến lúc cần đổi mới quy trình xây dựng pháp luật. Ông có bình luận gì?
- Trong hơn ba thập kỷ đổi mới, chúng ta đã tạo dựng được một hệ thống pháp luật tương đối toàn diện và phù hợp, nhưng cũng có thể nói, hệ thống pháp luật Việt Nam hiện nay vẫn còn mang nặng dấu ấn chuyển đổi. Và vì vậy, nét đặc trưng trong tư duy làm luật ở Việt Nam trong hơn ba thập kỷ qua cũng là một tư duy chuyển đổi, là sự đan xen giữa cái cũ và cái mới, giữa lạc hậu và tiến bộ, giữa kìm hãm và phát triển, giữa quá khứ và tương lai, mặc dù xu hướng chính là đổi mới, tiến bộ và ngày càng phù hợp hơn với xu thế phát triển của thời đại. Ðã đến lúc chúng ta cần phải đổi mới tư duy làm luật để tiếp tục xây dựng và hoàn thiện một hệ thống pháp luật tiến bộ hơn. Quy trình xây dựng pháp luật chỉ là một khâu thôi, nhưng hết sức quan trọng. Một quy trình tốt sẽ hạn chế được đáng kể những “sản phẩm lỗi”.
- Xin ông nói cụ thể hơn về một “quy trình tốt”?
- Một quy trình làm luật tốt phải trải qua ba giai đoạn: Ðề án hóa chính sách; quy phạm hóa chính sách và hiện thực hóa chính sách. Trước khi có Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật (QPPL) năm 2015, quy trình làm luật của chúng ta hầu như ít quan tâm đến vấn đề nghiên cứu chính sách, thậm chí chưa hề có những đánh giá tác động của chính sách đã bắt tay vào làm luật. Và vì vậy, câu chuyện làm luật luôn là câu chuyện “vừa chạy vừa xếp hàng” theo cả nghĩa đen lẫn nghĩa bóng. Khi chúng ta vừa phải tổng kết, đánh giá thực tiễn thi hành, vừa phải nghiên cứu định hình chính sách, vừa đánh giá tác động chính sách cũng đồng thời phải xây dựng dự thảo luật, phải chạy đua theo thời gian cho kịp tiến độ đã định. Một cách làm thiếu tính chuyên nghiệp và cũng thiếu tính bằng chứng, dẫn đến nhiều quy định không khả thi, pháp luật không đi vào cuộc sống.
Với Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2015, nghiên cứu xây dựng luật của chúng ta hiện nay đã thực hiện theo quy trình hai giai đoạn. Theo đó, giai đoạn đề án hóa chính sách lần đầu được ghi nhận, chính là hoạt động lập đề nghị xây dựng luật trong Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2015, khi chúng ta tách các hoạt động tổng kết, đánh giá thực tiễn, nghiên cứu, đưa ra các định hướng chính sách, có dự báo, đánh giá tác động của chính sách, lựa chọn và phê duyệt chính sách ra khỏi giai đoạn soạn thảo dự án luật (quy phạm hóa chính sách).
Trước tiên, hoạt động tổng kết, đánh giá thực tiễn thi hành luật phải thực chất và sát với thực tiễn. Sau đó, việc đề ra các giải pháp, các định hướng chính sách để khắc phục các vấn đề đặt ra của thực tiễn cần phải được phân tích, đánh giá một cách thấu đáo trên mọi phương diện để đưa ra những lựa chọn đúng. Việc phân tích, đánh giá tác động của chính sách phải thực chất, nhiều chiều, tránh tình trạng đối phó, hình thức. Lâu nay có một thực tế là cơ quan đề xuất chính sách thường tìm kiếm bằng chứng để thuyết minh cho sự cần thiết phải xây dựng luật mà hầu như chưa ai đưa ra kết luận rằng cần lựa chọn giải pháp khác tốt hơn, hiệu quả hơn là ban hành hay sửa đổi, bổ sung đạo luật đó. Việc dự báo tính khả thi của chính sách cũng phải dựa trên cơ sở của sự bảo đảm chắc chắn các nguồn lực cho thực thi chính sách khi luật được ban hành. Tránh tình trạng chính sách nhiều, luật nhiều nhưng không có điều kiện nguồn lực, nhất là nguồn lực về tài chính để thực hiện hoặc thiếu sự đồng bộ trong chính sách nên tính khả thi không cao, luật không đi vào cuộc sống. Nếu chúng ta làm tốt được giai đoạn lập đề nghị xây dựng luật thì đến giai đoạn soạn thảo dự án luật chỉ còn là một công việc rất nhẹ nhàng của các chuyên gia xây dựng pháp luật.
Như vậy, chúng ta đã có và nếu làm tốt được quy trình hai giai đoạn như nói trên, tức là đã “đưa cuộc sống vào luật”, nhưng cần phải tiếp tục một giai đoạn nữa đó là cần phải “đưa luật vào cuộc sống”, phải tiếp tục thực hiện giai đoạn hiện thực hóa chính sách, tức là tổ chức thi hành pháp luật. Tuy nhiên, giai đoạn này đến đây đã bị cắt khúc, vì nhiều người không gắn nó với hai giai đoạn nói trên nên ít được quan tâm chú ý. Cần phải luôn đi bằng hai chân, làm luật và tổ chức thi hành luật. Vậy nên trong tổ chức thực thi quyền lực nhà nước cũng có sự phân công rõ ràng: Quốc hội thực thi quyền lập pháp, Chính phủ thực thi quyền hành pháp, còn Tòa án phải bảo đảm công lý và trông coi sự tôn nghiêm của pháp luật. Chúng tôi vẫn luôn đặt câu hỏi rằng, có phải do chúng ta thiếu đạo luật về tổ chức thi hành pháp luật nên thực thi pháp luật của chúng ta còn quá yếu kém hay không? Và vẫn luôn hy vọng về sự ra đời của một đạo luật như thế, “Luật Tổ chức thi hành văn bản QPPL” để có thể hoàn tất quy trình ba giai đoạn như nói trên.
- Thời gian qua, nhiều văn bản quy phạm pháp luật vừa mới ban hành đã vấp phải những phản ứng gay gắt của công luận. Làm thế nào để khắc phục điều này?
- Lâu nay mỗi dự án luật đều có một Ban soạn thảo, Tổ biên tập gồm đại diện là lãnh đạo các cấp và chuyên viên của các cơ quan liên quan nhưng hoạt động hình thức; cơ chế phối hợp giữa cơ quan chủ trì với các cơ quan liên quan cũng kém nên ít hiệu quả. Hầu như tất cả đều do nhóm thường trực Tổ biên tập của cơ quan chủ trì soạn thảo vừa tổng kết thực tiễn, đề xuất, đánh giá tác động của chính sách, lựa chọn chính sách, vừa tổ chức biên tập luật, vừa tổ chức lấy ý kiến và nhiều khi lại vừa… tự trả lời mình vì cũng nhiều khi không nhận được sự trả lời của các cơ quan liên quan hoặc ý kiến của những người được hỏi.
Tôi nghĩ ở đây cần có nhiều giải pháp đồng bộ cả về thể chế, về nguồn lực và về cách thức tổ chức thực hiện, trong đó sự phân công hợp lý trong từng giai đoạn của quy trình làm luật hiện nay là vấn đề mấu chốt. Ở giai đoạn nghiên cứu, đề xuất chính sách, tức là giai đoạn lập đề nghị xây dựng luật thì các đơn vị chuyên môn của Bộ quản lý nhà nước cần là người chủ trì chính, đơn vị pháp chế là người phối hợp. Các đơn vị chuyên môn là người hiểu rõ hơn tất cả về thực trạng và kết quả tổ chức thi hành pháp luật, am hiểu thực tiễn, biết được những hạn chế, bất cập của các quy định pháp luật cũng như những giải pháp có thể để khắc phục những nhược điểm đó. Do vậy, giai đoạn đề nghị xây dựng luật cần phải giao cho các đơn vị này chủ trì nghiên cứu và đề xuất chính sách. Sau khi đề nghị xây dựng luật đã được phê duyệt thì giai đoạn soạn thảo luật cần phải được giao cho đơn vị pháp chế chủ trì, các đơn vị chuyên môn là người phối hợp. Bởi ưu thế trong xây dựng văn bản, thiết kế các điều luật chắc chắn thuộc về những người chuyên làm công tác pháp chế, pháp luật.
Một vấn đề cũng hết sức quan trọng trong xây dựng pháp luật là phải tìm kiếm sự đồng thuận. Ðiều chúng ta cần là một cơ chế tham vấn bắt buộc và đầy đủ được ghi nhận trong Luật ban hành văn bản QPPL và một chiến lược tuyên truyền cho mỗi dự thảo luật để tìm kiếm sự đồng thuận một cách trách nhiệm. Nếu không tìm kiếm được sự đồng thuận thì tốt nhất là chưa nên trình dự án luật ra các cơ quan có thẩm quyền cao nhất.
- Tại nhiều diễn đàn về xây dựng pháp luật, có ý kiến cho rằng, hiện vẫn có sự “cắt khúc” trong quá trình soạn thảo và trình luật, cụ thể là cơ quan soạn thảo và trình luật chỉ có trách nhiệm soạn thảo và trình dự án luật ra Quốc hội cho ý kiến lần thứ nhất tại một kỳ họp, sau đó thì Ủy ban Thường vụ Quốc hội (UBTVQH) sẽ là cơ quan chủ trì tiếp thu, chỉnh lý và báo cáo Quốc hội tại kỳ họp thứ hai để xem xét, thông qua.
- Ðây là một ý kiến có cơ sở. Trên thực tế, sau khi Quốc hội cho ý kiến lần thứ nhất thì một Ủy ban của Quốc hội nhận trách nhiệm tiếp quản dự án luật để chủ trì tiếp thu và chỉnh lý, đó cũng chính là ủy ban đã có báo cáo thẩm tra dự án luật ra Quốc hội trước đó. Với quy trình này thực tế đã chứng minh rằng, cơ quan chủ trì soạn thảo và trình luật sau khi đệ trình Quốc hội cho ý kiến lần đầu gần như không còn tiếng nói có trọng lượng để bảo vệ quan điểm cũng như các định hướng chính sách đã được lựa chọn và cân nhắc trong quá trình tiếp thu, chỉnh lý và trình lại Quốc hội dự án luật để thông qua, trong khi chính họ là người thai nghén nó. Ðương nhiên quyền lập pháp là quyền của Quốc hội, nhưng tôi cho rằng các cơ quan trình dự án luật phải được quyền chủ trì và bảo vệ quan điểm của mình trong toàn bộ quá trình soạn thảo và trình thông qua dự án luật. Thực tiễn những năm qua chúng ta đã phải trả giá cho sự bất hợp lý của quy trình tạm gọi là “cắt khúc” nói trên. Những sai sót của Bộ luật Hình sự năm 2015, dù hy hữu, có một phần nguyên nhân từ quy trình cắt khúc này.
Bên cạnh đó, thường thì mỗi dự án luật đều được UBTVQH xác định trước là phải trình tại hai kỳ họp Quốc hội là không hợp lý và cũng có thể nói là chưa phù hợp với quy định của Luật Ban hành văn bản QPPL. Nếu một dự án luật được chuẩn bị tốt, bảo đảm chất lượng để thông qua tại một kỳ họp thì tại sao lại không thể thông qua để đỡ tốn kém tiền bạc và cũng đáp ứng yêu cầu đòi hỏi của cuộc sống được sớm hơn. Một dự án luật có thể được xem xét, thông qua ngay trong một kỳ họp của Quốc hội hay hai kỳ, thậm chí ba kỳ (thí dụ như dự án Luật Phòng, chống tham nhũng (sửa đổi) vừa qua) là quyền của Quốc hội, tùy theo chất lượng dự án luật và yêu cầu đòi hỏi của thực tiễn. Tóm lại, tôi cho rằng yếu tố quan trọng nhất là chất lượng dự án luật và yêu cầu đòi hỏi của thực tiễn. Hãy để Quốc hội xem xét, định đoạt thời điểm chín muồi để ban hành luật.
- Xin cảm ơn ông!
